Podcast - Contracting for Water Infrastructure Development

Camilo Gantiva: Bienvenidos al segundo episodio de la serie de podcast donde hablamos sobre el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2022 a 2026 y su impacto alrededor del agua. Yo soy Camilo Gantiva, socio de Holland & Knight en la oficina de Bogotá. Nuevamente nos acompaña Inés Elvira Vesga, socia de Holland & Knight en Bogotá, donde enfoca su práctica en fusiones y adquisiciones, asuntos corporativos, así como en asuntos regulatorios de energía, con especial conocimiento del negocio de las energías renovables. Inés, es un gusto compartir nuevamente contigo.

Inés Elvira Vesga: Gracias Camilo, y es un gusto también estar contigo, con Edwin y con Julián.

Camilo Gantiva: Como lo mencionas, pues nos acompaña igualmente una vez más el abogado y profesor Julián López-Murcia. Julián es director de Nalanda Analytica y un reconocido experto en regulación y derecho público en materia de prestación de servicios públicos y evaluación de cambios regulatorios. Julián, es un gusto poder seguir hablando con un experto como usted en estos temas.

Julián López-Murcia: Camilo, el gusto es mío de poder compartir este espacio contigo, con Inés Elvira y con Edwin para hablar de un tema central para la sociedad colombiana.

Camilo Gantiva: Y bueno, como usted lo anticipa, para este segundo capítulo, donde hablaremos sobre la contratación para el desarrollo infraestructura de agua, tenemos un nuevo invitado. Se trata de Edwin Cortés Mejía, socio en la oficina de Bogotá de Holland & Knight quien cuenta con más de 25 años de experiencia profesional y enfoca su práctica en proyectos de infraestructura, construcción y concesiones públicas. Bienvenido Edwin.

Edwin Cortés Mejía: Gracias Camilo y saludos a Julián y Inés Elvira.

Mecanismos incorporados para dar participación a las comunidades

Camilo Gantiva: Bueno, pues ahora sí vamos a nuestras preguntas de fondo. Inés, por favor, cuéntanos si el Plan Nacional de Desarrollo incorpora mecanismos para dar participación a las comunidades en la infraestructura del agua.

Inés Elvira Vesga: Sí, Camilo, es una pregunta muy importante y tiene mucho que ver con el ADN del plan y el espíritu del plan, incluso desde sus bases. El tema de involucrar a las comunidades y en el caso puntual del agua de la infraestructura, involucrar esquemas de economía popular. Hay varios mecanismos relacionados con esto. El primero, las asociaciones público populares están previstas en el artículo 100. Son alianzas entre el Estado y personas naturales, entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular comunitaria. Y el objetivo es que ejecuten obras y adquieran bienes y servicios de diversa índole de forma directa, incluyendo gestión comunitaria del agua y saneamiento básico. Este es un tema que está planteado en el plan, pero que debe ser reglamentado por planeación. Se trata, por supuesto, de compras de mínima cuantía. También el artículo 101 establece las asociaciones de iniciativa público popular. Es una figura muy interesante de asociación entre entidades públicas y entes comunitarios para desarrollar proyectos de infraestructura. En este caso se establece un valor máximo de inversiones de 6.000 salarios mínimos y la participación máxima del Estado en estas asociaciones puede ser del 50 por ciento. También se flexibiliza el sistema de compras del Estado a través de Colombia compra eficiente con algo que se llama sistema dinámico de adquisición. La idea es que Colombia compra eficiente, pueda invitar como oferentes actores de la economía popular. Dentro de esos procesos no está en el artículo 102. Finalmente, en el artículo 272 se establecen unos lineamientos para lograr la gestión comunitaria del agua y saneamiento básico. Este artículo no desarrolla a profundidad la política, sino que establece los lineamientos que se deben tener para formular a futuro una política pública de gestión comunitaria del agua y saneamiento básico. Se alcanzan a esgrimir algunos aspectos básicos que deberían tener en cuenta una política futura, como lo son la exención de impuestos, renta de tasas y el eximir en algunos casos, de la necesidad de concesión de aguas a pequeños consumos y actividades agrícolas. De esto que podemos comentar, las asociaciones de iniciativa público popular han generado mucha controversia, porque si bien se trata de compras de mínima cuantía, pues es un mecanismo que no está dejando claro si se va a hacer una contratación a través del estatuto de contratación, como sí se hace en el caso de las asociaciones de iniciativa público popular, donde queda expresamente previsto que toda esta contratación será a través del Estatuto en las asociaciones público populares. Esto no está claro. Entonces no sabemos cuáles van a ser los requisitos para garantizar la idoneidad de estas asociaciones. Llamamos la atención que se permita la participación de personas naturales y ha generado mucha preocupación que si esto no está muy bien manejado, muy bien controlado, pueda constituirse como en un en un boquete para que entre corrupción. Entonces, eso es en líneas generales, lo que trae el plan sobre comunidades de economía popular, infraestructura.

Este es un tema que está planteado en el plan, pero que debe ser reglamentado por planeación.

Como el Plan busca promover el desarrollo de la infraestructura en el sector del agua

Camilo Gantiva: Muchas gracias, y es muy interesante. Julián, quisiera preguntarle ahora ¿cómo considera usted que el Plan Nacional de Desarrollo busca promover el desarrollo de la infraestructura en el sector del agua?

Julián López-Murcia: Camilo, hoy en día, digamos, lo que se reconoce a nivel internacional es que hay un cierto atraso general en relación con el cumplimiento de las metas de los ODS a 2030. Y que para superar ese rezago es necesario hacer varios cambios en cuanto a la visión económica, técnica y de gobernanza. En el tema económico se habla sobre todo de avanzar en la valoración real del recurso hídrico. En el tema técnico se habla de hacer una transición hacia soluciones que sean mucho más circulares en las que el agua se pueda dar, reusar, reciclar, y muchas más soluciones basadas en la naturaleza y menos la infraestructura gris y en el eje de gobernanza. Hay un especial énfasis en que tengamos una visión menos sectorial. Hoy en día, por un lado, el tema de consumo humano, por otro lado la agricultura, por otro lado, van otros usos. La idea es lograr integrar todo eso y que haya un rol mucho más importante para las comunidades. En ese contexto, digamos, en comparación con ese ideal. Como explicó Inés Elvira, yo creo que el plan avanza en el rol de las organizaciones comunitarias y algo en el tema de las soluciones técnicas alternativas, y un tema al que seguramente se va a referir más adelante por su experticia de bines, que en este plan se reconoce la posibilidad de acudir a las alianzas público privadas. Eso suena bien. Y además se contempla un programa denominado Agua es Vida, a cargo del Ministerio Vivienda, especialmente focalizado en territorios marginados y excluidos. Y eso, por supuesto, está muy bien. Lo que creo que empieza a hacer o a generar inquietud es que todos esos programas y esas iniciativas se pueden hacer, o mejor se deberían hacer, sin desconocer que seguimos con necesidades urgentes muy grandes en ciudades como Santa Marta o como Buenaventura, en las que se necesitan inversiones y capacidad técnica importante. En este frente, sin embargo, los desarrollos del plan, creo que son menos importantes. No incluye claramente unas inversiones públicas ambiciosas para disminuir el actual déficit del sector, que puede ser calculado en unos 50 billones de pesos. Tampoco hay unas herramientas particularmente interesantes para atraer la inversión privada. De nuevo se mencionan las alianzas público privadas, pero no hay, digamos, todo un desarrollo para darle un mayor dinamismo frente a lo que ha ocurrido hasta ahora. No, aquí vale la pena recordar. Y eso es un tema que mencionaba un colega, el Banco Mundial, y es que hay alianzas público privadas en tema del agua, incluso en Cuba. Entonces, digamos, uno esperaría un poquito más de apertura, pero en el plan no aparecen esos instrumentos, ni tampoco otros que faciliten la ejecución de los recursos, que ha sido uno de los grandes retos del sector. Es decir, no solo el problema es de plata, de poca plata, sino de las grandes dificultades para ejecutar esos recursos limitados y de poder garantizar la sostenibilidad de la infraestructura del sector agua que se logra desarrollar. En otras palabras, es difícil conseguir dinero, pero cuando uno lo consigue es muy difícil ejecutarlo. Y cuando se ejecuta, a veces hay unas historias muy tristes de plantas, de tratamiento de agua potable, plantas de tratamiento de aguas residuales que se construyen con mucho esfuerzo y a los pocos años ya están en un estado lamentable.

Y que para superar ese rezago es necesario hacer varios cambios en cuanto a la visión económica, técnica y de gobernanza.

Rol de alianzas público privadas

Camilo Gantiva: Bueno, pues sí, hay varios retos con, con base a o a partir de lo que nos comenta Julián. Y se ha mencionado ya tanto por Inés o por Julián, la relevancia de las alianzas a alianzas público privadas. Edwin, en ese sentido, ¿permite el Plan Nacional de Desarrollo una actuación a través de alianzas público privadas para el desarrollo de infraestructura en el sector del agua? ¿Qué retos ve en este caso?

Edwin Cortés Mejía: Camilo, gracias. Sí, en efecto, creo que todos somos conscientes en Colombia de que el Plan Nacional de Desarrollo o los Planes Nacionales de Desarrollo forman parte de la agenda del país y, en ese sentido, la incorporación de normas específicas apuntando a la utilización de asociaciones público privadas para temas como el que estamos hablando de aguas, es algo que hay que celebrar. Ahora, creo que todos somos conscientes de que desde la existencia de la Ley 1508 de 2012, que reguló o estableció el régimen jurídico de las APP, la posibilidad teórica existe. Desafortunadamente, también somos conscientes de que en el sector de aguas es uno de los menos utilizados o en los que aquel en el que menos éxito existe en relación con la estructuración de APP. Si uno mira el reporte del año pasado, el del primer trimestre — porque el del primer trimestre de este año, para el momento en que estamos hablando, no ha sido publicado — solamente el 11.93 por ciento de las iniciativas público de asociaciones público privadas hacía referencia a aguas y saneamiento básico. Entonces, el reto no es tanto en este momento en lo teórico, sino, como dice Julián, darle efectividad a las normas. Y un buen comienzo, en mi opinión, es haber incorporado ese deseo en el Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 239, donde señala de manera explícita que se podrán desarrollar proyectos bajo esquemas de asociaciones público privadas enmarcados en la Ley 1508 para el desarrollo, infraestructura económica, productiva, social y de protección ambiental. Pero tal vez yo quisiera hacer un poquito más de énfasis en el cómo y el cómo, pues es algo que vamos a tener que ver cómo se desarrolla, pero también contiene el Plan Nacional de Desarrollo, en mi opinión, una buena iniciativa de su artículo 105. En el artículo 105 del Plan lo que se dice es se le entrega a la ANI la estructuración, contratación, ejecución, administración y evaluación de proyectos de concesiones, y otras formas de asociación pública privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de infraestructura pública, con el fin de ampliar la provisión de infraestructura social y productiva. Eso es una buena noticia porque todos somos conscientes del éxito de la ANI hasta este momento en materia de infraestructura de transporte. Así es que la incorporación de ese deseo y la asignación de esa tarea a la es algo que yo particularmente que como pues mencionaba del trabajo en temas de infraestructura y contratación pública y demás, y celebro porque definitivamente la labor de la ANI ha sido muy buena y a aplicar esa curva de aprendizaje ya de que ya cuenta la ANI para los proyectos de infraestructura social. Es una buena noticia. Esperemos que cuente con las herramientas y que la regulación sea la, la adecuada.

Desafortunadamente, también somos conscientes de que en el sector de aguas es uno de los menos utilizados o en los que aquel en el que menos éxito existe en relación con la estructuración de APP.

Cambios en materia de subsidio

Camilo Gantiva: Muchísimas gracias, Edwin. Finalmente, quisiera hacer esta pregunta para Julián y es, ¿en materia de subsidio Julián, el Plan Nacional Desarrollo trae cambios en esta materia de subsidios? Si los trae,  ¿cómo los ve? ¿Son favorables? ¿Suficientes? ¿Cuál es su análisis al respecto?

Julián López-Murcia: Gracias, Camilo. Hay tres, digamos, disposiciones, particularmente importantes. La primera es, digamos, una buena señal, como dijo Edwin. En este caso, en relación con poder avanzar en el cambio del mecanismo de focalización de subsidios. Hasta el momento y durante muchos años, el país ha utilizado los estratos para ver a qué colombianos les da subsidios y que colombianos, digamos, reclaman las contribuciones. Pero ese sistema está teniendo problemas de inclusión y exclusión graves. Son particularmente graves, pues los de exclusión, porque actualmente 3,5 millones de hogares están recibiendo subsidios que no deberían recibir. Entonces, lo que está haciendo el plan es dando una señal importante del camino hacia tener un mejor mecanismo de focalización para dárselo a las personas que realmente lo necesitan. Otros temas que incluye el plan es que para zonas rurales insulares y las municipalidades, se están contemplando unos techos diferenciales. Yo creo que esto podría ayudar a mejorar un poco el interés que pueden tener las empresas prestadoras en estas áreas, o al menos ayudar a mantener los actuales niveles de prestación. Y el último tema en relación con subsidios es que digamos, seguramente con la intención de disminuir el riesgo en no pago de subsidios, de no giro de subsidios de los municipios a los prestadores, se incluye la figura de giro directo de la Nación en el artículo 301. Esto, pues, es un mensaje que puede ser muy bien leído por las empresas. En el pasado ha habido ciertas controversias entre los alcaldes y los prestadores que han impedido el giro de estos recursos para cubrir los subsidios y seguramente con esto pues se entiende que se puede disminuir el riesgo. Ahora bien, en un contexto más amplio, pues pareciera que el plan sigue la misma línea de recentralización del gobierno y de los recursos en Colombia.

Entonces, lo que está haciendo el plan es dando una señal importante del camino hacia tener un mejor mecanismo de focalización para dárselo a las personas que realmente lo necesitan.

Camilo Gantiva: Bueno, pues, muchísimas gracias por esos comentarios. Con esto finalizamos este segundo episodio de Aguas Abajo. Y bueno, espero poder contar con ustedes nuevamente y que sigamos hablando sobre estos temas tan interesantes que trae el Plan Nacional de Desarrollo. Muchísimas gracias.

Julián López-Murcia: Gracias Camilo.

Edwin Cortés Mejía: Un placer y gracias a todos. Saludos.

Inés Elvira Vesga: Muchas gracias.