Consejo de Estado se pronuncia sobre baldíos y clarificación de la propiedad en Colombia

El Consejo de Estado de Colombia, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2022 (Radicación No. 45919) que fue publicada recientemente, se pronunció en relación con el importante debate abierto sobre el tema de bienes baldíos, los procesos de clarificación de la propiedad y los efectos de las sentencias en procesos de pertenencia (prescripción adquisitiva del dominio) sobre predios rurales. El caso concreto surge como consecuencia de un proceso de clarificación de propiedad sobre un predio denominado "El Tablon", ubicado en el municipio de Muzo, Boyacá. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), declaró finalmente que el predio era baldío, a pesar que el mismo había sido objeto de una sentencia de pertenencia que resolvió favorablemente la prescripción adquisitiva en el año 1967.

Luego de hacer una referencia a la normatividad aplicable y el contexto de los procedimientos de clarificación de la propiedad rural, por medio de los cuales la autoridad procede a determinar si un determinado predio tiene en todo o en parte naturaleza baldía según lo establecido en la Ley 160 de 1994 y sus reglamentaciones, el Consejo de Estado se centra en debatir sobre los requerimientos específicos que se deben acreditar en tales procedimientos para efectos de evidenciar la propiedad privada.

El Consejo de Estado reitera la imprescriptibilidad de los baldíos en la forma establecida en la Constitución y en la Ley 160 de 1994, e incluso hace referencia al Código Fiscal (Ley 110 de 1912) para mencionar que desde dicha disposición normativa se establecía el principio por el cual los bienes baldíos no podían adquirirse por prescripción. Con base en ésta premisa, el alto tribunal determinó que las sentencias en procesos de pertenencia que hubiesen decretado la prescripción a favor de una persona no le eran oponibles al estado y, por tanto, podrían ser desconocidas dentro del proceso administrativo de clarificación de la propiedad. Esta discusión resulta de particular importancia por cuanto una decisión de pertenencia, sin importar su antigüedad, pareciera entonces no contar con fuerza suficiente de cara a la posición del Consejo de Estado.

Por otra parte, a pesar de que la sentencia SU-288 de 2022, de la Corte Constitucional no se ha publicado (contamos con el comunicado de prensa hasta el momento), el Consejo de Estado se aventuró a interpretar dicho fallo con el objetivo de darle efectos adicionales a una de las reglas que la sentencia estableció. Recordemos que la regla 9 de dicho fallo menciona que las sentencias de pertenencia proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994 y con anterioridad a la Sentencia SU-288 de 2022, sobre predios rurales en los cuales no se haya acreditado la propiedad privada según el referido artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no le serán oponibles al estado. Por tanto, la ANT debe iniciar los procesos de clarificación de propiedad y recuperación de baldíos, priorizando (mas no limitándose a) los predios con; 1) "enormes extensiones de tierra en término absolutos"; y 2) "extensiones que exceden ampliamente la UAF en términos relativos". Es preciso mencionar que en ningún momento (al menos en el comunicado de prensa) la corte plantea una regla específica respecto de sentencias de pertenencia anteriores a la Ley 160 de 1994, por lo que al definir de forma expresa que las sentencias posteriores a dicha ley no eran oponibles, como corolario obvio, las sentencias anteriores no parecieran estar afectadas por dicha pérdida de eficacia.

Así, para el Consejo de Estado, contrario a lo que prima facie pareciera derivarse del comunicado de prensa de la sentencia SU-288, la referida regla no se limitaría a las sentencias posteriores a la Ley 160 de 1994, sino que se aplicaría a todas las sentencias de procesos de pertenencia, incluso aquellas emitidas con anterioridad a la Ley 160 de 1994, como sucede en el caso analizado cuya sentencia data de 1967. Habría que esperar el texto completo de la sentencia para efectos de determinar si la Corte Constitucional asume una posición al respecto y que no esté reflejada en el comunicado de prensa.

Por otra parte, importante resaltar también la interpretación del Consejo de Estado al mencionar que las sentencias que decretan la prescripción adquisitiva no son títulos originarios, para efectos de acreditar la propiedad en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Recordemos que dicha norma establece que la única forma para efectos de probar la propiedad privada sobre un predio rural es; 1) acreditar el título originario expedido por el estado que no haya perdido su eficacia legal; o 2) con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (que era de 20 años para la fecha de la expedición de dicha ley). Por tanto, una sentencia de pertenencia y las posteriores tradiciones de dominio no podrán ser consideradas como supuestos para acreditar la propiedad, a pesar de haberse presentado con anterioridad a los 20 años establecidos en la norma citada.

Este pronunciamiento es de suma relevancia para la revisión de los antecedentes de cualquier predio rural en el marco de un proceso de debida diligencia, determinando incluso nuevas reglas a tener en cuenta, adicionales a las establecidas en la sentencia SU-288 de 2022, que desafortunadamente afianzan la problemática de seguridad jurídica que actualmente se presenta en las transacciones sobre predios rurales. En efecto, con ésta sentencia se pueden incluso terminar relativizando las disposiciones del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y las reglas establecidas en el comunicado de prensa de la Corte Constitucional.

En atención a este nuevo pronunciamiento y los anteriormente citados, desde la firma venimos trabajando en la revisión cuidadosa de casos de riesgo que ameriten la implementación de medidas tendientes a mitigar tales posibles contingencias.

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